La police des eaux : le « maillon faible » (en 2003)



En 2003, un rapport sur « La qualité de l’eau et de l’assainissement en France » était publié pat l’ OFFICE PARLEMENTAIRE D’EVALUATION DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES.

Il soulignait que « l’organisation de la police de l’eau est particulièrement complexe et même inextricable, et probablement, en pratique, ingérable ».

Depuis cette époque, des « simplifications » ont transformé et transforme encore les administrations en charge de la police de l’eau qui reste malgré tout (en 2009), « le maillon faible ».

Ce rapport de 2003, ne doit pas être oublié. Il sera une base indispensable pour étudier dans un avenir proche ce qui a changé dans les faits sur le terrain.

La qualité de l’eau et de l’assainissement en France

MIQUEL (Gérard) ; REVOL (Henri), Vice-Président RAPPORT 215, tome 1 (2002-2003) – OFFICE PARLEMENTAIRE D’EVALUATION DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES

extraits ............... 4. La police de l’eau

La police de l’eau consiste à assurer le respect des réglementations relatives à l’eau et aux milieux aquatiques. La police de l’eau est assurée par les services déconcentrés de l’Etat dans le département. C’est de l’avis unanime des observateurs et même des intéressés, le « maillon faible ».

Les critiques traditionnelles et bien connues portent sur l’organisation. Les nombreuses rencontres de cette mission conduisent à être plus sévère.

a) L’organisation de la police de l’eau L’organisation de la police de l’eau est particulièrement complexe et même inextricable, et probablement, en pratique, ingérable (57(*)).

Les directions départementales de l’équipement (DDE), de l’agriculture et de la forêt (DDAF), les affaires sanitaires et sociales (DDASS), les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), les voies navigables (VN), les services vétérinaires (SV), les cellules qualité des eaux littorales (CQEL), les services maritimes (SM), les brigades départementales du Conseil européen de la pêche (CSP), et probablement encore quelques autres services, participent à la police de l’eau pour contrôler les dispositions relatives à l’eau, à savoir quatre grandes familles de contrôle : les cours d’eau, l’eau potable, l’assainissement et la pêche.

Au total, 500 services participent à la police de l’eau sans oublier les services de gendarmerie et les agents de police judiciaire.

Une telle « organisation » ne peut qu’entraîner de difficultés de tous ordres. De gestion, d’orientation, et même de recueil d’informations. Ainsi, entre le quart et la moitié des départements ignorent ou ne font pas remonter l’information à l’administration centrale concernant la situation :
- des prélèvements agricoles, 25 non réponses,
- des compteurs sur les points de prélèvements agricoles, 33 non réponses,
- les aménagements de cours d’eau, 11 non réponses,
- les rejets en mer, 16 non réponses sur les 26 départements concernés.

b) Les compétences

Il est évidemment difficile de critiquer les compétences des services de l’Etat, mais l’argument a été si souvent évoqué, à mots plus ou moins couverts, qu’omettre de le faire ne serait pas une représentation fidèle de ces quelques mois de travaux. D’ailleurs, des personnalités incontestables -et pourtant « du sérail » ont osé. Lors d’une présentation du rapport du Conseil Général des Mines sur les eaux souterraines, le rapporteur, M. Yves MARTIN, observait ... -cruellement- « La denrée la plus rare n’est pas l’eau souterraine, mais les fonctionnaires compétents pour en assurer la police ».

Les compétences sont liées aux effectifs, à la formation des personnels, à l’organisation du travail, aux priorités définies.

§ Les effectifs.

La situation est connue, et dans de nombreux départements, critique. Il est apparu au cours de cette année d’entretiens que les services de la police de l’eau sont particulièrement démunis et de moins en moins en mesure d’assurer les prestations que les textes et la société leur demandent concernant la ressource en eau : les cours d’eau, la protection contre les inondations, la qualité de l’eau potable, l’assainissement... Il est clair qu’aujourd’hui, le nombre et la formation des personnels des préfectures ne leur permettent plus de faire face aux attentes de la collectivité.

§ La formation.

La formation en hydrogéologie n’est prioritaire dans aucune des sections techniques qui forment les corps techniques dans les départements. Curieusement, alors que la corporation des hydrogéologues avait considéré que la loi sur l’eau de 1992 allait enclencher un vaste mouvement de recrutement, à tous niveaux (communes, cabinets de conseil, départements, Etat), il n’en a rien été. De très nombreux hydrogéologues ont du abandonner cette voie.

§ L’organisation du travail.

Les personnels sont mutés trop rapidement, empêchant d’avoir un suivi efficace des dossiers, pourtant parfois très longs à aboutir. Les vacances de postes sont aussi parfois très longues, les personnels ne sont remplacés qu’après un long délai.

Par ailleurs, la juxtaposition de missions de contrôle et d’ingénierie, au profit des petites communes, est une survivance d’un passé révolu et une aberration (même si le contrôle et le conseil ne sont pas assurés par les mêmes personnes, ni les mêmes services, il est très difficile de faire juxtaposer un conseil de la DDE pour des travaux de canalisations ou d’interconnexion par exemple, et un contrôle de la DDA sur les rejets...).

L’ingénierie, le service de conseils assuré par l’Etat au profit des petites communes sont source de confusion. Indépendamment de cette situation qui tend heureusement à être de moins en moins fréquente, certains observateurs notent que les contrôles assurés par certains services font preuve de beaucoup de complaisance pour les fautifs. « La DDAF peut elle assurer la police de l’eau auprès des agriculteurs ? »

§ Les priorités.

Où vont les priorités de contrôle ? Sur les quelque 6.100 procédures administratives (constats) et judiciaires (procès-verbaux transmis au Procureur de la République) en cours en 2001, 90 % concernaient des infractions à la loi sur la pêche et 10 % seulement à la police de l’eau proprement dite.

Tout confirme que la priorité annoncée sur la protection de la ressource n’en est pas une. La plupart de ces réglementations se sont montrées plutôt inefficaces à protéger convenablement la ressource, notamment l’eau souterraine.

Tous les dispositifs ne sont pas aussi manifestement inefficaces. Plusieurs dispositions, dans certains cas, ont été suivies de résultas encourageants.

B. LES DISPOSITIFS PLUS EFFICACES

1. La réglementation des rejets d’eaux usées

La réglementation des rejets d’eau concerne surtout les industries et les collectivités locales. Le bilan est globalement positif.

Les principaux rejets industriels sont soumis pour l’essentiel aux dispositions des installations classées pour l’environnement, contrôlées par la DRIRE. Les résultats sont encourageants, même si la réglementation n’empêche ni les rejets délictueux qui doivent être poursuivis avec la plus extrême rigueur, ni les difficultés issues des petites industries isolées.

Les rejets des collectivités locales seront examinés dans la deuxième partie du rapport. Beaucoup a été fait en matière de stations d’épuration. Beaucoup reste à faire non seulement pour poursuivre les équipements, mais aussi pour assurer les contrôles.

2. L’implication forte des collectivités locales

La coopération intercommunale et les partenariats avec l’Etat et les agences de l’eau sont une première réponse. On compte ainsi plusieurs centaines de contrats de rivière, contrats de bassin, contrats de nappe... Cette superposition n’est pas toujours efficace et est plutôt le signe clair de l’inadaptation de l’échelon communal, voire de l’échelon intercommunal classique (syndicat intercommunal de pompage, de distribution, d’assainissement, à géométrie variable et sans lien avec les groupements de communes... aux problèmes de gestion de l’eau et de lutte contre la pollution des eaux.

La seconde réponse est à rechercher dans le partenariat avec les professionnels. L’efficacité des actions volontaires de maîtrise de pollution est très améliorée lorsque le volontariat est encouragé et soutenu politiquement et financièrement par les collectivités locales.

Certes, quelques opérations médiatisées et bien connues n’ont pas toujours eu les résultats attendus. Nous avons été surpris, en particulier au cours de notre mission, par l’importance des déceptions, les désillusions, du découragement, entraînés par les opérations « Bretagne eau pure », après dix ans d’application. La mobilisation des énergies et l’intense médiatisation n’ont pas suffi à faire reculer de façon significative la pollution des eaux aux nitrates et aux pesticides. Soit « les temps de réponse aux changements de pratiques agricoles » ont été sous-estimés, soit les changements évoqués ont été insuffisants...

En revanche, l’instance d’évaluation du plan évoque plusieurs succès. Ils ont en commun d’avoir été conduits à des niveaux inférieurs à celui de « Bretagne eau pure », qui part d’une convention de financement entre l’Etat, la région Bretagne, les quatre départements bretons et l’Agence de l’eau Loire Bretagne. Des collectivités locales ont proposé aux agriculteurs qui exploitent à proximité de leur captage de s’engager à respecter un cahier des charges de pratiques agricoles, et à percevoir en contrepartie une aide annuelle. Ce cahier de charges est assez contraignant. Il porte sur la suppression de la culture du maïs, le compostage des déjections animales, la suppression des produits phytosanitaires, des limites strictes de fertilisation azotée, qui prennent en compte les apports de déjections animales compostées, des rotations de cultures...

L’instance d’évaluation cite en particulier en exemple la ville de Lons le Saunier, dans le Jura, et de Munich en Allemagne. Le coût de ces dispositifs est estimé respectivement à 2 centimes et 1 centime d’euro par m3.

Ddd

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

A. UN DOUBLE CONSTAT D’ÉCHEC B. 1. Le bilan très médiocre des actions de protection de la ressource Les réglementations relatives à la protection des eaux et les actions de prévention des pollutions diffuses ont, au mieux, un bilan médiocre. Lorsqu’un contrôle fait apparaître que 10 % seulement des prélèvements d’eau sont régulièrement déclarés ou autorisés, lorsque l’on constate que guère plus d’un tiers des captages fait l’objet de périmètres de protection, alors qu’il s’agit, pour certains captages, d’une obligation légale vieille de près de 40 ans, lorsque la police de l’eau, handicapée par une organisation anarchique, est absente ou inefficace, lorsque les sanctions ne sont que théoriques, lorsque la loi est régulièrement bafouée et n’est pas appliquée parce qu’elle est inapplicable, alors tout confirme que la protection des eaux, souvent présentée comme une priorité, n’en est pas une.

Les propositions doivent s’inspirer de quelques idées simples. D’une part, il paraît inutile de poursuivre dans des voies qui ont montré leurs limites. Quand une loi n’est pas appliquée pendant 10 à 30 ans, il y a peu de chance qu’elle le devienne sans modification substantielle. La principale modification attendue par tous - par ceux qui gèrent l’eau et par ceux qui la contrôlent-, est la simplification. Aucune réforme ne sera efficace si elle ne parvient pas à simplifier cet enchevêtrement inextricable de dispositions inapplicables.

D’autre part, il n’y a pas d’application efficace qui ne soit soutenue par une volonté politique forte. Il peut être observé que les règles de protection de la ressource sont à peu près les mêmes pour les trois secteurs impliqués dans la qualité de l’eau : l’industrie, les collectivités locales et l’agriculture.

Mais l’efficacité repose sur trois piliers : l’image que souhaite donner une profession, la réglementation et les subventions, ou, en d’autres termes, le désir, la contrainte et l’argent. Quand l’un manque, le succès tarde. Quand les trois sont coordonnés, les résultats apparaissent. Le succès de l’industrie est sur ce point incontestable. La volonté de changer d’image, d’éviter d’être en position d’accusé, la réglementation des installations classées et les subventions des agences de l’eau ont permis des améliorations très sensibles des rejets industriels. Il en va de même pour les collectivités locales qui ont massivement investi dans l’assainissement des eaux usées, longtemps responsables d’une part importante des pollutions des cours d’eau. Même si des accidents restent possibles, même si des efforts restent à conduire, les avancées dans ces deux secteurs sont significatives.